2021年1月14日人民日?qǐng)?bào)刊發(fā)《檢察公益訴訟拓展新領(lǐng)域》一文。
《人民日?qǐng)?bào)》1月14日版面截圖
黨的十九屆四中全會(huì)《決定》在“加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施的監(jiān)督”部分，進(jìn)一步明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”。此后不久，最高人民檢察院學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆四中全會(huì)精神，將探索拓展公益訴訟新領(lǐng)域案件的指導(dǎo)原則從“穩(wěn)妥、積極”調(diào)整為“積極、穩(wěn)妥”。
一年過去了，檢察機(jī)關(guān)在拓展公益訴訟案件范圍上成效如何？對(duì)人民群眾關(guān)心關(guān)注的公共利益保護(hù)問題，公益訴訟到底又發(fā)揮了什么作用？
拓展公益訴訟案件范圍
公益訴訟的范圍何以需要拓展
2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”。檢察公益訴訟的制度確立，讓公益訴訟領(lǐng)域有了“國(guó)家隊(duì)”。據(jù)了解，按照現(xiàn)行民事訴訟法、行政訴訟法和英雄烈士保護(hù)法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)目前履行公益訴訟職責(zé)的范圍為“4+1”，即生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓和英烈權(quán)益保護(hù)。不過，在2017年修改民事訴訟法和行政訴訟法并將檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度明確寫入這兩部法律時(shí)，其所明列的案件范圍后都有一個(gè)“等”字——這意味著檢察公益訴訟除法律明確規(guī)定的領(lǐng)域之外，還為其他相當(dāng)重大公共利益的保護(hù)留下了空間。
在杭州，京杭大運(yùn)河是一張文化名片，而搭乘水上巴士感受千年運(yùn)河風(fēng)韻，是不少市民與游客的選擇。然而，有人卻因?yàn)樾⌒∨_(tái)階，止步于碼頭與客船的“最后10米”。
2020年3月，浙江省杭州市拱墅區(qū)檢察院在排查中發(fā)現(xiàn)，拱宸橋、信義坊兩處客運(yùn)碼頭內(nèi)，出入口至乘船點(diǎn)之間僅設(shè)有臺(tái)階，未設(shè)置無障礙坡道，也未配置輪椅等輔助器具，違反《浙江省實(shí)施〈無障礙環(huán)境建設(shè)條例〉辦法》相關(guān)規(guī)定。針對(duì)上述問題，拱墅區(qū)檢察院向杭州市港航局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促職能部門對(duì)上述兩處客運(yùn)碼頭進(jìn)行整改，并開展專項(xiàng)整治，切實(shí)保障特殊群體合法權(quán)益。在檢察機(jī)關(guān)推動(dòng)下，兩處客運(yùn)碼頭無障礙設(shè)施完善到位，全市承擔(dān)公共水上服務(wù)的客運(yùn)碼頭無障礙通道設(shè)置率達(dá)78%，輪椅配備率達(dá)85%。
“無障礙設(shè)施并非殘疾人專屬，還惠及眾多特殊需求群體，與社會(huì)公共利益密切相關(guān)。”杭州市檢察院第六檢察部副主任畢克來表示，檢察機(jī)關(guān)作為公共利益代表，推動(dòng)無障礙環(huán)境建設(shè)，責(zé)無旁貸。2020年1月，杭州市檢察院在全市部署推進(jìn)無障礙環(huán)境檢察公益訴訟專項(xiàng)監(jiān)督行動(dòng)，主要涉及附屬于市政設(shè)施的盲道被違規(guī)占用或破損缺失、人行天橋未配套設(shè)置無障礙設(shè)施等8種類型。截至2020年10月31日，杭州檢察機(jī)關(guān)辦理無障礙專項(xiàng)行政公益訴訟案件共計(jì)33件，涉及違反法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定以及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文的違法點(diǎn)共計(jì)125處。
杭州從民生入手保護(hù)公共利益，只是全國(guó)檢察機(jī)關(guān)探索拓展檢察公益訴訟案件范圍的一個(gè)縮影。2020年1月至9月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共辦理“等”外領(lǐng)域案件15046件，占公益訴訟案件總數(shù)的16.7%，其中訴前程序“等”外領(lǐng)域案件同比增加11.7個(gè)百分點(diǎn)。
文物和文化遺產(chǎn)成新重點(diǎn)
甘肅敦煌莫高窟是世界文化遺產(chǎn)，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位。
然而，從1996年起，敦煌三危山下莫高窟建設(shè)控制地帶內(nèi)，5家石料廠和砂礦違反文物保護(hù)禁止性規(guī)定，在作業(yè)過程中炸山采石，亂挖亂堆，破壞山體形貌，生產(chǎn)作業(yè)產(chǎn)生的粉塵對(duì)莫高窟的生態(tài)環(huán)境、景觀形象和文物安全造成危害隱患，同時(shí)對(duì)周邊居民的生活環(huán)境、身體健康造成極大困擾。
2016年以來，盡管有關(guān)部門多次督促整改，但違法行為始終未得到有效遏制。2019年11月，群眾舉報(bào)的該案線索被移交甘肅省敦煌市檢察院辦理。由于該案涉及負(fù)有行政監(jiān)管職責(zé)的部門多且存在職能交叉，敦煌市檢察院于2020年1月15日采取公開宣告的方式分別向負(fù)有直接監(jiān)管責(zé)任的4家行政單位發(fā)出訴前檢察建議，要求各單位履行監(jiān)督管理職責(zé)，盡快消除文物和環(huán)境安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。
不僅如此，4月25日敦煌市檢察院還組織召開落實(shí)整改圓桌會(huì)議，省、市文物部門、敦煌市政府、敦煌研究院和市自然資源局等相關(guān)單位有關(guān)負(fù)責(zé)人和部分人大代表、政協(xié)委員20余人參加，共同協(xié)商解決石料廠關(guān)閉退出相關(guān)事宜，助力莫高窟文物和三危山景區(qū)環(huán)境保護(hù)。
“目前，檢察機(jī)關(guān)正將文物和文化遺產(chǎn)領(lǐng)域作為公益訴訟新領(lǐng)域的重點(diǎn)予以部署推進(jìn)。”最高檢第八檢察廳廳長(zhǎng)胡衛(wèi)列介紹，在近幾年的全國(guó)兩會(huì)上，全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員專門就文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域公益訴訟提出的建議和提案達(dá)幾十件；與此同時(shí)，國(guó)家文物局、住建部也高度關(guān)注文物保護(hù)領(lǐng)域的檢察公益訴訟實(shí)踐并專門開展調(diào)研，希望借力檢察公益訴訟職能共同加強(qiáng)文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)。
“總的來看，從中央頂層設(shè)計(jì)到地方性立法，到各相關(guān)職能部門，對(duì)于充分發(fā)揮檢察公益訴訟職能、有效激活和提升文物治理能力水平、推動(dòng)形成保護(hù)合力都有高度共識(shí)。”胡衛(wèi)列表示，截至2020年11月，23個(gè)省級(jí)人大常委會(huì)作出加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的專項(xiàng)決定，其中有17個(gè)明確將文物、文化遺產(chǎn)保護(hù)納入公益訴訟新領(lǐng)域案件范圍。
辦理一案、治理一片
建筑物退讓鐵路安全距離不達(dá)標(biāo)，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出訴前檢察建議促使行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范涉鐵建筑規(guī)劃許可審批；村民放養(yǎng)馬群侵入鐵路線路安全保護(hù)區(qū)逼停列車，檢察機(jī)關(guān)督促、協(xié)調(diào)政府機(jī)關(guān)、鐵路部門、養(yǎng)馬村民多元主體共同參與治理……2020年12月24日，最高人民檢察院、中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司聯(lián)合發(fā)布10起鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟典型案例。
“充分借助檢察公益訴訟，共同推動(dòng)高鐵沿線安全隱患治理。”中國(guó)國(guó)家鐵路集團(tuán)有限公司企業(yè)管理和法律事務(wù)部主任魏南珍說，在國(guó)鐵集團(tuán)自2019年10月20日起開展的高鐵外部環(huán)境集中整治大會(huì)戰(zhàn)期間，國(guó)鐵集團(tuán)與公檢法機(jī)關(guān)成立執(zhí)法監(jiān)察組，將重點(diǎn)督辦的高鐵沿線安全隱患作為公益訴訟線索移送檢察機(jī)關(guān)辦理。在大會(huì)戰(zhàn)結(jié)束后，執(zhí)法檢查組繼續(xù)與檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)協(xié)作配合，移交相關(guān)問題線索，檢察機(jī)關(guān)延伸辦案職能，推動(dòng)類案監(jiān)督，持續(xù)跟進(jìn)監(jiān)督短期內(nèi)未能解決的鐵路沿線安全隱患，辦理了一批典型案件。
鐵路安全生產(chǎn)領(lǐng)域公益訴訟案件一般具有跨區(qū)劃、跨部門、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，沿線安全隱患成因復(fù)雜、治理難度大、責(zé)任主體多元，往往成為困擾路地雙方的老大難問題。“檢察機(jī)關(guān)作為第三方力量，通過公益訴訟的方式介入涉鐵安全隱患整治，為各方搭建磋商交流的平臺(tái)，督促鐵路沿線職能部門、屬地政府和鐵路部門依法履職、形成合力，取得了辦理一案、治理一片的辦案效果。”胡衛(wèi)列表示。
2020年最高人民檢察院工作報(bào)告提出，規(guī)范公益訴訟檢察工作，拓展辦案范圍，積極、穩(wěn)妥辦理安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、生物安全、婦女兒童及殘疾人權(quán)益保護(hù)、網(wǎng)絡(luò)侵害、扶貧、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等領(lǐng)域公益損害案件。
“拓展公益訴訟案件范圍要緊緊圍繞服務(wù)保障中央重大決策部署和法律實(shí)施，協(xié)同協(xié)作推動(dòng)解決國(guó)家治理難題，特別是困擾人民群眾美好生活的突出問題。”最高檢第八檢察廳主辦檢察官邱景輝表示，“積極、穩(wěn)妥”探索公益訴訟新領(lǐng)域，“積極”的一面是在政治站位上堅(jiān)持對(duì)人民高度負(fù)責(zé)，勇于擔(dān)當(dāng)、主動(dòng)作為；“穩(wěn)妥”的一面，就是要秉持法治、理性精神，立足公益訴訟檢察職能定位，把握辦案程序和實(shí)體的規(guī)范性，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、注重辦案質(zhì)效，做足做實(shí)調(diào)查取證、研究論證、民意輿情研判等工作，爭(zhēng)取各方支持。
