2025年2月6日，檢察日報公益周刊刊發《破解文物保護檢察公益訴訟難題的三點建議》。
《檢察日報》截圖
習近平總書記強調：“中華優秀傳統文化是中華民族的精神命脈，是涵養社會主義核心價值觀的重要源泉?！蔽奈锕袍E承載燦爛文明、維系民族精神，具備見證歷史、增強民族文化認同等公共屬性，具有典型的公益性。實踐中，檢察公益訴訟在文物保護領域發揮了重要作用，但有一些困難和問題亟待解決。
一、困境和難題
（一）文物保護行政責任主體確定難。以橫跨多個行政區域的戰國秦長城遺址為例，根據文物保護法和《甘肅省文物保護條例》，負有文物保護法定職責的行政機關包括各級人民政府、文物行政部門及公安、工商行政管理、海關、環保、住建等縣級以上人民政府的有關行政部門。檢察機關在監督保護戰國秦長城遺址過程中，因地方文物保護行政主體責任存在交叉，辦案人員難以確定具體履職主體，不利于實現文物保護的目的。如某村現存長城段，一側為基本農田、一側為懸崖，村民將該遺址作為日常通行路段。開展遺址保護工作涉及村民切身利益，此時檢察機關如何確定檢察建議的對象？若只以文物行政部門為檢察建議制發對象，則可能因職權限制、矛盾調和難等問題無法推進整改；若向所有涉及文物保護的行政單位制發檢察建議，又可能出現相互推諉等問題，最終也無法實現文物保護的目的。
（二）依法履職判斷標準模糊。對檢察建議解決不了問題、督促整改不到位的，依法提起行政公益訴訟，是檢察機關運用司法程序維護公共利益的重要手段。根據《人民檢察院公益訴訟辦案規則》（下稱《規則》），檢察機關提起行政公益訴訟應當同時具備三個構成要件：檢察建議回復期限屆滿、行政機關未依法履行職責、公共利益仍處于受侵害狀態。其中，對行政機關是否依法履職的判斷不僅影響檢察機關決定是否制發檢察建議、提起行政公益訴訟，還關系到后續的跟進監督，是檢察機關在辦案過程中必須解決的焦點問題。實踐中，各方對行政機關依法履職的判斷標準存在較大分歧，行政機關通常主張已作出相應的行政行為即代表已經依法履職，而不考慮受損公共利益的修復情況，但檢察機關以受損公共利益是否得到有效修復、公共利益受損之風險是否滅失作為行政機關依法履職的判斷標準。
（三）檢察公益訴訟辦案證據調取及固定難。在辦理行政公益訴訟案件中，辦案人員需要調查核實公共利益受到侵害的事實狀態、行政機關的監督管理職責、行政機關違法行使職權或不作為的事實，以及行政機關違法履職與公共利益受到侵害之間的關聯性。
對于公共利益受到侵害的事實，《規則》雖然對檢察機關在公益訴訟案件中調查收集證據進行了專門規定，但對證明標準規定不明確。比如，對于起訴前程序相關證據是否應按照訴訟標準進行收集、是否應與訴訟程序證據一致，起訴前階段未收集而在訴訟階段收集的證據是否可用于證明行政機關未依法履職等問題，《規則》均未予以明確。
對于行政機關監督管理職責的認定，《規則》第七十二條規定，可參考行政機關“三定”方案、權力清單和責任清單認定行政機關的職責范圍。但實踐中，檢察人員在調閱“三定”方案時存在相關行政機關不愿配合等情形，如對復印件加蓋“不得復印”字樣印章，致使檢察機關在訴訟中無法將該文件作為證明行政機關法定職責的證據提交。
對于行政機關未依法履職事實的認定，《規則》規定了檢察機關在公益訴訟案件辦理中可采取6種調查方式及作為兜底條款的其他必要方式。實踐中，檢察機關調查收集證據的手段通常包括調閱、復制有關卷宗，詢問違法行為人、證人，現場勘驗和拍攝照片、視頻等，而委托鑒定、評估、檢測等手段囿于辦案經費等現實困難較少用到，這大大影響了取證的效率和準確性。
二、應對之策
（一）健全線索發現機制，提升社會參與度。調查取證是做好公益訴訟檢察工作的第一步?？紤]到文物保護的復雜性，建議公益訴訟起訴前程序和訴訟程序的證據收集及適用應保持一致標準，對于在起訴前階段未收集而在訴訟階段收集的證據，應明確其可用于證明行政機關未依法履職。同時，檢察機關應充分調動社會力量參與公益保護，開設公益訴訟線索舉報熱線，拓寬群眾參與文物保護的渠道，提高文物保護的認知度和影響力。
（二）厘清主體責任，形成防范治理合力。在辦理文物保護行政公益訴訟案件中，確認負有監管職責的行政機關是檢察機關需要解決的首要難題，主要體現為對起訴前程序監督對象和公益訴訟被告的確定。針對當前文物保護行政主體責任存在交叉導致檢察機關難以確定具體履職主體的問題，建議基于行政公益訴訟的“雙階構造”理論（即將行政公益訴訟分為前置的檢察機關提出檢察建議督促行政機關履職階段，行政機關在規定期限內不依法履職、檢察機關提起訴訟階段），對公益訴訟起訴前程序的監督對象與訴訟程序中的被告作出不同的界定，以更好實現文物保護、傳承和利用的目的。在起訴前程序中，檢察機關的檢察建議發送給應當依法具體履職的行政機關，如果案件涉及其他行政機關的，由該行政機關進行聯絡和溝通，以此督促行政機關自我糾正和依法履職，實現行政系統的內部追責，也可避免多個部門之間的推諉塞責。訴訟程序的功能在于修復受損公益，當案件涉及多個行政機關時，應將行政主體的修復能力作為公益訴訟被告主體資格確定的主要依據，從而更好實現修復受損公益的目的。
（三）明確履職標準，提升文物保護質效。“行政機關未依法履行職責”是進入訴訟程序的主要判定標準，多數辦案人員側重于將受損公益是否得到有效修復作為判斷行政機關依法履職的標準，此標準未將行政行為本身的主客觀因素考慮在內。一方面，起訴前制發檢察建議秉承了行政治理優先于司法治理的理念，不能以受損公益沒有修復反推行政機關未依法履行職責。比如，檢察機關針對因農田灌溉侵蝕戰國秦長城本體等問題，向行政機關制發檢察建議后，行政機關窮盡了救濟手段對文物進行修復，但由于文物自身特性及基本農田的劃定等問題，文物恢復周期長，行政機關不能按時整改，此時就不能以損害未修復為由認定行政機關未依法履行職責，而應綜合考量行政機關是否窮盡了救濟手段對文物進行修復、公共利益是否得到有效保護、文物受損風險是否消除等因素，以此判斷是否提起訴訟。另一方面，對于受損文物是否修復到位的判斷，基于文物修繕、恢復工作的復雜性和專業性，檢察機關可邀請文物保護方面的專家對文物修復情況進行評估，并出具書面評估材料，也可聯合相關行政機關開展實地勘察，多舉措確定文物的修復情況。（作者：田梅 周應林 作者單位：甘肅省臨洮縣人民檢察院）
