國家監察體制改革以來，全國各級檢察機關自覺堅持黨對反腐敗工作的絕對領導，依法履行好新時代賦予的職務犯罪檢察職能，目前已形成了上下一體、內部協調、橫向協作、整體統籌的職務犯罪檢察工作新機制，為檢察機關在反腐敗斗爭中發揮應有職能作用提供了組織保障。同時，檢察機關堅持以憲法、監察法確立的互相配合、互相制約原則為根本遵循，高度重視與紀檢監察機關的溝通，適時將意見一致的成熟做法制度化、規范化，2020年國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合印發了《關于加強和完善監察執法與刑事司法銜接機制的意見（試行）》，對管轄、證據、留置與強制措施、移送起訴、審查起訴等各環節銜接工作予以規范，為建立權威高效、銜接順暢的銜接機制，推進監察機關與檢察機關在辦案中實現有序配合、有效制約提供了制度遵循。筆者結合司法實踐，解讀監察機關與檢察機關辦案銜接中的重要措施和難點問題。
一、職務犯罪職能管轄分工與銜接
職能管轄又稱立案管轄，是指監察機關、檢察機關、公安機關在查辦刑事案件立案上的分工。監察法規定監察機關對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。刑事訴訟法規定，檢察機關在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等14個侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以立案偵查；公安機關則管轄監察機關、檢察機關職能管轄范圍以外的普通刑事案件。由于監察機關調查管轄和檢察機關、公安機關偵查管轄范圍存在部分交叉和重合，司法實踐中厘清職能管轄界限，明確管轄優先次序，對依法查辦職務犯罪案件，減少管轄爭議，推動后續司法程序有序開展具有積極意義。
（一）監察機關調查管轄范圍
按照管轄罪名劃分，監察機關有權管轄共計101個罪名。根據監察法等相關規定，監察機關對六大類88個罪名具有管轄權，2021年9月20日國家監察委員會發布的《監察法實施條例》又進行了補充和調整，其中增加了刑法第一百三十四條之一的危險作業罪，司法工作人員以外的公職人員利用職權實施的非法拘禁罪、虐待被監管人罪、非法搜查罪，即共計92個罪名。此外，監察機關對國家公職人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、虐待被監管人、非法搜查、徇私枉法等侵犯公民權利、損害司法公正的14個罪名具有管轄權。由于該14個罪名與前述92個罪名中均有濫用職權罪、玩忽職守罪、非法拘禁罪、虐待被監管人罪、非法搜查罪，因此核減重復的5個罪名后，監察機關職能管轄罪名共計101個。
按照管轄屬性劃分，可將監察機關管轄罪名分為專屬管轄和交叉管轄。專屬管轄主要包括刑法第八章貪污賄賂罪、第九章瀆職罪規定的罪名，以及相關章節中僅由國家工作人員構成的犯罪。交叉管轄主要指監察機關、檢察機關、公安機關均可管轄的罪名，如監察機關和公安機關均能管轄重大責任事故罪、職務侵占罪等，監察機關和檢察機關均能管轄虐待被監管人罪、非法搜查罪等。在區分監察機關和公安機關職能管轄時，關鍵要審查把握涉罪人員是否屬于公職人員，是否在行使公權力過程中實施犯罪，對公職人員在行使公權力過程中實施的犯罪，應由監察機關管轄，其他犯罪由公安機關管轄。
（二）檢察機關偵查管轄范圍
檢察機關在對訴訟活動實行法律監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪可以立案偵查，共包括14個罪名。此類犯罪主要有以下特點：一是犯罪主體限于司法工作人員。根據刑法第九十四條規定，司法工作人員，是指有偵查、檢察、審判、監管職責的工作人員；二是犯罪行為限于發生在司法活動中；三是犯罪手段表現為在司法活動中“利用職權實施”；四是犯罪客體為侵犯公民合法權利和損害司法公正。
（三）察管轄和檢察管轄的競合和優先次序
所謂管轄競合，是指由于監察機關對檢察機關偵查管轄的14個罪名有調查管轄權，實踐中會產生兩個機關對此類職務犯罪案件均有管轄權的情況。從法律職能配置初衷來看，檢察機關的偵查管轄權是對訴訟活動實行法律監督的重要體現和保障，其和監察管轄具有特殊和一般的關系，對不涉及貪污賄賂等監察機關管轄的其他職務犯罪，一般由檢察機關立案偵查，必要時，監察機關也可以立案調查。當然，由于監察機關職務犯罪監察全覆蓋的職能屬性以及監察管轄部分罪名的專屬性和排他性，檢察機關在查辦案件過程中，發現犯罪嫌疑人還涉嫌監察機關管轄的貪污賄賂等職務犯罪的，應當及時與監察機關溝通。溝通后分情況予以處理，或者全案由監察機關管轄，或者分別管轄。分別管轄的，一般以監察機關為主調查，檢察機關予以協助。
（四）互涉案件管轄中監察機關“為主調查”原則
由于調查管轄、偵查管轄權主體不同，實踐中相關機關按照法定分工進行調查、偵查時，可能涉及對方管轄的案件，如被調查人（犯罪嫌疑人）同時涉嫌貪污罪、故意傷害罪，分別由監察機關、公安機關查辦的情況。不同于刑事訴訟中傳統的“隨主罪確定為主偵查”原則，監察法確立了互涉案件一般由監察機關“為主調查”的原則，這主要是考慮到監察權行使的特殊性和查辦反腐敗案件的實踐需要。這里的“為主調查”并不是“一并調查”，監察機關不能一并辦理其職能管轄范圍以外的刑事案件，而是指在辦理互涉案件中，由監察機關為主協調調查和偵查進度、協商重要調查和偵查措施使用等。而且，實踐中存在監察機關為主調查的例外情況，對于普通刑事案件重大疑難，而職務犯罪案件輕微簡單等不適宜由監察機關為主調查的情況，由監察機關和其他機關分別依照法定職責開展工作并加強溝通協作。
二、調查管轄、司法管轄的銜接與配合
調查管轄和司法管轄的地域管轄、級別管轄原則均不同，調查管轄主要依據干部管理權限確定調查機關，實行分級負責制；而司法管轄依據犯罪地、犯罪嫌疑人居住地確定地域管轄，按照審級管轄原則確定審查起訴檢察機關的級別。這就造成監察機關按照調查管轄規定查辦的案件，其本地同級司法機關可能沒有法定管轄權，需要辦理指定司法管轄。而具有司法管轄權是檢察機關依法受理案件和適用刑事強制措施的前提。因此，及時辦理好司法指定管轄，才能使調查程序和刑事訴訟程序順利銜接，確保審查起訴和審判工作正常推進。
一是商請指定管轄的方式。對于上級監察機關指定調查的職務犯罪案件，一般采取先縱后橫的方式辦理商請指定管轄，即由立案調查的監察機關逐級報請指定其調查的上級監察機關后，由上級監察機關商請同級檢察機關辦理指定管轄；對于其他職務犯罪案件，一般采取先橫后縱的辦理方式，即由立案調查的監察機關直接商請同級檢察機關，由該檢察院逐級報請上級檢察院辦理指定管轄。
二是注意審查監察機關是否有調查管轄權。司法機關辦理起訴、審判管轄時，應當審查監察機關對案件是否具有管轄權，包括依法具有管轄權和被指定調查兩種情況。
三是主案和關聯案件應分別辦理指定管轄。根據刑事訴訟法規定，管轄的效力只能及于因某一犯罪行為而產生的具體案件，不能延伸至其他自然人。因此，對于指定司法管轄的職務犯罪案件，在審查起訴、審判過程中，需要追加犯罪嫌疑人、被告人的，監察機關應當再次商請檢察機關辦理指定管轄手續。但是，監察機關僅需要補充移送起訴犯罪事實的，可以直接移送原受理移送起訴的檢察機關，無須再辦理指定管轄。
三、刑事強制措施的銜接和適用
留置措施是監察機關調查措施之一，也是調查階段限制人身自由的唯一措施。而刑事強制措施中除逮捕、拘留以外，還存在取保候審、監視居住等限制人身自由的過渡性措施。對于監察機關移送起訴的職務犯罪案件，存在留置或未留置兩種情形，檢察機關在適用刑事強制措施時，既要依法規范，也要充分考慮犯罪嚴重程度和犯罪嫌疑人的人身危險性等因素，以確保各項措施銜接有序、符合訴訟規律。
（一）留置案件刑事強制措施的銜接
刑事訴訟法第一百七十條第二款對監察機關移送起訴案件的強制措施銜接作出了原則性規定，2019年最高檢《人民檢察院刑事訴訟規則》第六章第六節又完善和細化了執行拘留、審查采取強制措施、告知權利和通知家屬、期限計算等內容。實踐中，需要注意以下幾個問題：
一是先行拘留與留置措施的關系。先行拘留不同于刑事訴訟法第八十二條規定的公安機關對現行犯或者重大嫌疑分子的“先行拘留”，也有別于一般意義上拘留的概念。先行拘留是銜接留置措施的唯一的、過渡性的強制措施，檢察機關在適用時無須進行實體審查，對于監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，一律以先行拘留措施對接。這是因為檢察機關在正式審查采取何種刑事強制措施之前，需要時間對羈押必要性等進行綜合審查判斷，同時在程序上要和監察機關進行對接。因此，先行拘留措施更多地帶有監檢過渡的色彩，是強制措施銜接機制中的“銜接”所在。
二是先行拘留與后續刑事強制措施適用的關系。檢察機關在先行拘留后，應針對刑事強制措施履行司法審查判斷職責，即從案件事實、法律適用、人身危險性、認罪認罰等方面依法開展羈押必要性審查，不能因為對犯罪嫌疑人先行拘留，就當然地適用逮捕強制措施。但從司法實踐來看，留置即逮捕的現象仍十分明顯，這意味著羈押必要性審查職能發揮不夠充分，有待加強。
三是公安機關是先行拘留的執行機關。根據刑事訴訟法規定，拘留、逮捕強制措施由公安機關負責執行。對于先行拘留，公安機關是法定的執行主體，其應當在收到拘留決定書等材料后三日內執行拘留，并在執行拘留后立即將犯罪嫌疑人送看守所羈押，至遲不得超過24小時。實踐中還存在已采取留置措施的被調查人因身體等原因不符合監管場所羈押條件，又不具備送往有醫療條件的監管場所羈押的情形，此種情況可能影響刑事強制措施的執行。根據前述的只能由先行拘留對接留置措施的原則，檢察機關不能直接采取取保候審等非羈押性強制措施，只能在公安機關執行拘留后，及時變更刑事強制措施。
四是犯罪嫌疑人何時享有辯護權的問題。對于審查采取刑事強制措施的階段性質曾存在認識分歧，有觀點認為，先行拘留后檢察機關決定采取刑事強制措施的期間，不屬于審查起訴階段，不應允許律師會見，正式進入審查起訴階段后才允許會見。也有觀點認為，審查決定采取刑事強制措施不是審查起訴之外的獨立階段或特別程序，而是審查起訴階段內的一個刑事強制措施適用環節，且律師在此階段介入有助于檢察機關全面、客觀審查羈押必要性。《人民檢察院刑事訴訟規則》采納了后一種意見，監察機關移送起訴后，案件即由監察調查進入刑事訴訟程序，應當依法保障犯罪嫌疑人的辯護權。
（二）未留置案件刑事強制措施的銜接
對于監察機關移送起訴的未采取留置措施的案件，檢察機關受理后，在審查起訴過程中根據案件情況，可以依照相關規定決定是否采取逮捕、取保候審或者監視居住強制措施。需要明確的是：
一是對于未留置案件，不能適用先行拘留。刑事訴訟法作為授權型立法，對于未明確賦予司法機關的權力，不能認為司法機關享有該項權力。尤其是先行拘留還涉及限制人身自由，更不允許在沒有法律明確規定的情況下直接適用。
二是審查起訴期限何時開始計算的問題。對于監察機關未采取留置措施的案件，由于法律未給檢察機關設置審查采取刑事強制措施的專門時間，實踐中有觀點認為，可以參照《人民檢察院刑事訴訟規則》第一百四十三條第二款“人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限”的規定，從檢察機關審查決定采取強制措施之日起計算審查起訴期限。我們認為，該條款針對的是監察機關采取留置措施的案件，對未留置案件，從保障當事人合法權益和規范檢察機關職權行使的角度出發，應從檢察機關受理案件之日起計算審查起訴期限，避免實踐中出現檢察機關受理案件后長時間不作出強制措施決定，導致案件審限無法起算的情況。
（三）互涉案件中留置和刑事強制措施的轉換
在辦理互涉案件過程中，存在留置和強制措施轉換的問題，如犯罪嫌疑人被檢察機關、公安機關拘留、逮捕后，監察機關為調查職務犯罪，需要采取留置措施的情況。對于刑事強制措施與留置能否轉換，轉換后刑事強制措施屬于中止抑或解除狀態，以及解除留置后檢察機關、公安機關偵查尚未終結的，原刑事強制措施能否繼續適用等問題，實踐中長期存在困惑。我們認為，在查辦職務犯罪的層面上，留置措施具有與刑事強制措施基本相同的性質?；趶娭拼胧┲g具有互斥性，不能對同一人疊加適用，尤其是具有羈押屬性的強制措施，在適用時更應依法、審慎。因此，留置措施和刑事強制措施之間同樣具有互斥性，不能同時適用。在處理互涉案件中留置和強制措施的轉換問題時，應當把握以下幾點：
首先，刑事強制措施可以依法轉換為留置措施。監察機關對互涉案件中已被采取刑事強制措施的犯罪嫌疑人采取留置措施時，刑事強制措施已不具有繼續存在的法理依據，也不具備執行的現實可能性，應當主動解除或自動解除。監察機關采取留置措施期滿或者解除留置措施后，重新將犯罪嫌疑人移交檢察機關、公安機關繼續偵查，對于符合法定條件的，檢察機關、公安機關可以繼續拘留、逮捕犯罪嫌疑人，并依法辦理有關手續，此前已采取的刑事強制措施時間計入本次同類刑事強制措施羈押時間。
其次，留置措施可以依法轉換為刑事強制措施。對監察機關已采取留置措施的案件，發現被調查人還涉及檢察機關、公安機關管轄的犯罪，經溝通一致，在監察機關依法解除留置措施后，檢察機關、公安機關可以依法采取刑事強制措施。
最后，檢察機關應當加強互涉案件中強制措施的銜接。對于互涉案件中依法將留置措施轉換為強制措施的，在調查、偵查終結后一般分別移送起訴，監察機關負責統籌協調移送起訴工作進度。檢察機關應當妥善處理好強制措施的銜接，如果公安機關采取的是拘留、監視居住或取保候審措施，則檢察機關不能以先行拘留對接，應當及時審查作出監視居住、取保候審或者逮捕決定；如果在公安偵查階段，檢察機關已對犯罪嫌疑人審查批準逮捕的，檢察機關受理案件后應及時辦理換押手續。
四、健全和完善職務犯罪案件補查體系
退回補充調查、補證和自行補充偵查構建了職務犯罪案件補查體系，對檢察機關完善以證據為核心的指控體系，履行證明犯罪責任，提升職務犯罪案件辦理質效具有重要意義。在運用各項補查制度時，要充分考慮監察調查權的專屬性和完整性，準確把握適用條件，注意各項措施之間的銜接關系，更好地發揮檢察機關配合和制約職能。
一是明確三種補查措施的適用條件。退回補充調查、補證和自行補充偵查措施在實踐中并非無差別適用，適用條件根據審查階段和補查內容的不同而存在差異。一般而言，對于檢察機關審查認為犯罪事實不清、證據不足的，經與監察機關溝通協商后可以退回補充調查；對于主要犯罪事實已經查清，仍有部分證據需要補充完善的，可以書面要求監察機關補證。而自行補充偵查主要限于《人民檢察院刑事訴訟規則》第三百四十四條規定的三種情形。
二是準確把握自行補充偵查的范圍。職務犯罪案件自行補充偵查權是檢察機關履行指控犯罪職責、實現與監察機關相互制約的一項措施，適用時要堅持依法規范、必要適度、及時高效的原則。對證人證言、犯罪嫌疑人供述和辯解的內容主要情節一致，個別情節不一致，或者物證、書證等證據材料需要補充鑒定的，檢察機關可以自行補充偵查；對其他由檢察機關查證更為便利、更有效率、更有利于查清案件事實的情形，檢察機關應事先與監察機關溝通一致后，開展自行補充偵查，并爭取監察機關的協同支持。對于可能影響職務犯罪基本事實和性質認定，或者可能對量刑產生重大影響的問題，需要補充完善證據的，應當商請監察機關補證或者退回補充調查，不適用自行補充偵查。
三是注意提前介入和補查的動態關系。實踐表明，提前介入工作狀況直接影響著移送起訴后案件辦理質效和退回補充調查比例，檢察機關應與監察機關一道，充分發揮提前介入工作的功能價值，向前傳導刑事證據標準，促進依法客觀、全面收集證據，切實提升審查起訴階段辦案質效。
