2021年4月7日檢察日報3版刊發甘肅省檢察院蘭州鐵路運輸分院檢察長王煒、檢察官助理張源撰寫的文章《公益訴訟專門立法模式選擇》一文。
《檢察日報》截圖
檢察公益訴訟從試點探索至縱深發展，再到民事訴訟法、行政訴訟法等作出原則規定，已歷經數年，筆者認為，現階段宜在《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《檢察公益訴訟解釋》）的基礎上，對實踐中暴露出的難題從立法層面尋求破解路徑，并對檢察機關探索相對成熟的機制及時固化，細化相關程序規則。
在體系結構上宜采取“總分總”模式，運用“提取公因式”的立法技術，按照“同一”和“差異”的界分，在行政公益訴訟與民事公益訴訟中提取一般規則，形成其總則部分，著重規定立法目的、調查核實權限、證明責任、管轄等共性問題。然后，依據傳統訴訟的劃分規則，在分則部分設置不同章節分別就民事公益訴訟與行政公益訴訟作出規定。目前關于行政公益訴訟訴前程序的規定相對簡略，但實踐中絕大多數的案件又在此階段得以妥善解決，且檢察機關積極探索，創新出諸如“訴前磋商”等一系列契合我國國情的有益舉措。因此，應當將行政公益訴訟部分劃分為兩節，即行政公益訴訟訴前階段與提起訴訟階段，并著重補全訴前程序規則缺失的弊端。刑事附帶民事公益訴訟案件數量在檢察機關提起的訴訟中占比較大，但現行立法只是明確了管轄法院及審判組織，對于證據轉化、不同類型責任之間的抵扣、與民事公益訴訟管轄制度的銜接等缺乏有效指引。除此之外，還應當將兩高關于人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟應否履行訴前公告程序問題的批復等內容吸納進立法。附則部分應當對公益訴訟專門術語、生效時間及其與行政訴訟法、民事訴訟法等相關法律的關系作出規定，但對于涉及檢察機關與行政機關實體權責的內容不適宜列入此章。
確立檢察公益訴訟立法與相關單行法并行的案件范圍規制模式，根據案件屬性明確指定管轄適用條件。檢察公益訴訟案件范圍應當采取“等外等”立法模式，對侵害公益現象嚴重、實踐探索相對成熟的案件類型納入公益訴訟立法，以適應不同社會發展階段公益侵害保護的需求，在其他單行法中規定需要拓展的范疇已有英雄烈士保護法、未成年人保護法的立法經驗，可資借鑒。現行規定中民事公益訴訟地域管轄規則“原告就被告”及“侵權行為地”模式能夠最大化實現公共利益維護之目的。行政公益訴訟以傳統訴訟中作出行政行為的行政機關所在地確定管轄便于參加訴訟，但由于部分侵害公益行為具有跨區域性，其危害結果可能延伸至多個行政區劃，因此，需明確對于跨區域行政公益訴訟案件指定管轄或由危害行為實施地的檢察機關管轄模式。
界分傳統訴訟與公益訴訟模式下證據保全程序規則的異同，完善調查核實配套機制。目前關于檢察機關調查核實權的行使只能依據《檢察公益訴訟解釋》第6條，但該規定僅陳述了行政機關及其他組織、公民的配合義務及采取證據保全措施的條件。由于行政公益訴訟調查取證工作要在訴前檢察建議階段完成，所以對于調查核實措施的運用可參照適用《人民檢察院檢察建議工作規定》第14條的規定，但證據保全措施在檢察公益訴訟領域鮮有通過啟動訴前保全程序來彌補調查核實權欠缺剛性的情況。根據民事訴訟法第81條和行政訴訟法第42條規定，采取訴前證據保全措施的條件為“證據可能滅失”或“以后難以取得”，且啟動該程序的主體為訴訟參加人或人民法院。但由于行政公益訴訟“訴前檢察建議階段”和民事公益訴訟“訴前公告程序”尚無人民法院主動加入的應對機制，所以只能采取依申請模式。結合《檢察公益訴訟解釋》第6條關于采取保全措施的根本遵循，只有當有關行政機關、其他組織及公民不配合檢察機關調查取證致使證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，檢察機關才能向人民法院申請保全證據。對于拒不配合檢察機關調查取證的相關行為人，能否采取更進一步的措施，予以訓誡、罰款甚至采取拘留措施？檢察公益訴訟訴前階段被調查人不配合取證的，如何處理等都需在立法層面及時予以明確。
構建訴前監督制約機制，明確提起訴訟期限規則。檢察機關在提起訴訟階段，由于人民法院處于居中裁判者的地位，且“兩造對抗”的訴訟結構形成的制衡關系能夠最大程度地實現權力之間的相互制約，所以其監督機制較為成熟。但訴前程序中檢察機關呈現出的主導性地位亟須構建“內外結合”的監督機制，以避免出現濫用或者怠于行使訴權的情形，但通過何種方式引入第三方力量來塑造契合公益訴訟發展規律的訴前監督機制，既需要立足于檢察機關公益訴訟發動者和監督者的雙重身份，也需考慮社會公眾參與訴訟的妥當方式。
